Burocracia. La utopía de las reglas

El último libro publicado por David Graeber “The Utopia of Rules” se compone de una introducción y tres ensayos en los que se aborda el complicado tema de la burocracia desde distintos enfoques: el primero la violencia, el segundo la tecnología y el tercero la racionalidad y el valor. En este post, me voy a limitar al planteamiento de un tema que estuvo en boga después de la Segunda Guerra Mundial hasta los años 70 pero que ahora está relegado a pesar de su importancia.

Hoy en día, estamos acostumbrados a lidiar con el aparato burocrático y a emplear largas horas en cumplimentar los requisitos que cualquier acción conlleva. Lo que denominamos “papeleo”, que consume una parte muy sustancial de nuestro tiempo aunque sea por vía electrónica. Un consumo de un tiempo que, frecuentemente, consideramos como perdido. Es algo que damos por sentado sin prestarle mayor reflexión, a pesar de lo impotentes o estúpidos que nos sentimos en ocasiones enfrentados al papeleo, por ejemplo, la omisión de un trámite o la falta de un determinado papel, los ejemplos son innumerables.

La relación de la izquierda ideológica con la burocracia ha sido siempre difícil; tal vez, porque la derecha se ha apropiado de la lucha contra la burocracia como elemento controlador, a quien se acusa, de interferir en los maravillosos mecanismos del “libre mercado” echando arena a su precisa maquinaria para impedir que despliegue toda su magia. Por otra parte, la burocracia vista como una máquina uniformizadora del estado, destinada a reprimir cualquier expresión que se salga fuera de los cauces establecidos, ha quedado arrinconada porque el ataque de la derecha obliga a la defensa de la misma como un estandarte del menguante estado del bienestar.

La burocracia plantea para los defensores del libre mercado un problema, pues el mercado disciplina el interés propio para obtener un resultado óptimo. Por esa causa, nunca encajó en el relato liberal desde sus inicios ya que era visto como un vestigio del pasado. Sin embargo, la ruptura con el antiguo régimen no pareció afectar a la burocracia porque, incluso en los países capitalistas más avanzados durante el siglo XIX, como Inglaterra o Alemania, su importancia aumentaba en lugar de disminuir. Pero, si la burocracia estatal no está sometida a la disciplina del mercado hay que tomar dos medidas, reducirla a la mínima expresión mediante la llamada desregulación acompañada de privatizaciones y, por otra parte, introducir, en la medida de lo posible, esa disciplina en forma de criterios de mercado dentro de la administración para hacerla más “eficiente”. La socialdemocracia ha cedido en ese campo como forma de defender el estado del bienestar. El resultado para Graeber ha sido catastrófico sin paliativos, lo peor de cada casa, los peores elementos de la burocracia mezclados con los peores elementos del capitalismo. Un engendro, que ha precipitado a la socialdemocracia a una situación de postración sin ninguna capacidad de reacción, en ese vano intento de ceder para salvar algo de la quema.

Para Graeber, la Derecha tiene una crítica, deficiente, de la burocracia. La Izquierda, por el contrario, no tiene nada, excepto acogerse a la crítica de la derecha de una forma descafeinada.

Desde el punto de vista de Mises, la burocracia era un defecto del sistema democrático, ya que un sistema de gobierno nunca puede organizar la información con la eficiencia impersonal del sistema de mercado mediante el mecanismo de los precios. La extensión de la democracia a los “perdedores” del juego de la economía, llevaría a reclamar la intervención del gobierno para solucionar los problemas sociales a través de medios administrativos. Y, aunque las llamadas a la intervención fueran bienintencionadas, eso no impediría que afectaran a los mercados de forma negativa. El final del proceso sería la destrucción de la misma democracia, pues, el proceso de intervención se retroalimentaría positivamente de manera que los estados del bienestar llevarían de forma inevitable al fascismo.

La cuestión es, que las premisas de Mises son falsas. Parte de la idea del mercado autoregulado y espontaneo que nace de los deseos de intercambio y que da como resultado una situación eficiente de asignación.

No obstante, el mercado es históricamente un efecto colateral de la acción del gobierno, especialmente de las operaciones militares, o una creación gubernamental deliberada a través de políticas destinadas a su implantación. Citando a Polanyi en su obra “La Gran Transformación” (1944):

La frase de Frank H. Knight «ningún móvil específicamente humano es económico», se aplica no solamente a la vida social en general, sino también a la vida económica. La tendencia al trueque, sobre la cual Adam Smith fundamentaba su confianza para describir al hombre primitivo, no es una tendencia común a todos los seres humanos en sus actividades económicas, sino una inclinación muy poco frecuente. No solamente el testimonio de la etnología moderna desmiente estas elucubraciones racionalistas, sino también la historia del comercio y de los mercados, que es muy diferente de las teorías propuestas por los sociólogos conciliadores del siglo XIX. La historia económica muestra que los mercados nacionales no surgieron en absoluto porque se emancipase la esfera económica progresiva y espontáneamente del control gubernamental, sino que, más bien al contrario, el mercado fue la consecuencia de una intervención consciente y muchas veces violenta del Estado, que impuso la organización del mercado en la sociedad para fines no económicos. Y, cuando se examina este proceso más de cerca, se comprueba que el mercado autorregulador del siglo XIX difiere radicalmente de los mercados precedentes, incluso de su predecesor más inmediato, en lo que se refiere al egoísmo económico como factor fundamental de su regulación. La debilidad congénita de la sociedad del siglo XIX no radica en que ésta fuese industrial, sino en que era una sociedad de mercado. La civilización industrial continuará existiendo cuando la experiencia utópica de un mercado autorregulador ya no sea más que un recuerdo.

Uno de los efectos observados de las políticas encaminadas a la creación de mercados es el aumento de la burocracia, lo que entra en abierta contradicción con el concepto de gobierno mínimo reclamado desde esas posiciones. Algunos, achacan tal situación a movimientos contrarios, incluso conspiratorios, contra el laissez faire. Nada más lejos de la realidad, la cuestión es que mantener un sistema de mercado donde exista libertad de contratación requiere un ejército de burócratas, desde notarios, pasando por registradores hasta la policía, que permita su funcionamiento. El ejército de funcionarios de una sociedad de mercado “autoregulado” es muy superior a la que necesita una monarquía absoluta por poner un ejemplo. Es lo que Graeber denomina la Ley de Hierro del Liberalismo que enuncia de la siguiente forma:

“Cualquier reforma del mercado, cualquier iniciativa del gobierno destinada a reducir los trámites y promover las fuerzas de mercado tendrá como efecto final el aumento del número total de regulaciones, el incremento del papeleo y del número total de burócratas que el gobierno emplea”.

Aunque algunos, como Mises, reconocían con la boca pequeña la necesidad de regulación de los mercados, es decir, la imposibilidad de la autoregulación, los políticos de derechas vieron en el ataque a la burocracia y a los burócratas un filón que aún está lejos de agotarse. La imagen de funcionarios holgazanes viviendo a expensas de esforzados ciudadanos que pagan sus impuestos son continuamente repetidos por parte de la Derecha y, en gran medida, la postura se ha ido extendiendo hacia otras partes del espectro político. La respuesta a la burocracia es, desde esa postura, el mercado y que, en consecuencia, el gobierno debería ser gestionado como un negocio para evitar los males de la intervención perturbadora que la burocracia representa. Si dejamos que las cosas sigan su curso normal el mercado proveerá la solución. Como dice Graeber:

“Democracia” de esta forma viene a significar el mercado; “burocracia”, a su vez, la interferencia del gobierno en el mercado; y esto es bastante aproximadamente lo que esta palabra continua significando a día de hoy.

Pero, históricamente, la burocracia no siempre fue considerada de la misma forma. Con el nacimiento de las grandes corporaciones, las técnicas burocráticas eran vistas como imprescindibles para dirigir de forma eficiente esos grandes conglomerados industriales. En EEUU se asumía a principios del siglo XX que el gobierno y los grandes negocios se administraban de la misma forma.

En contraste con la retórica británica del libre comercio sobre la base del patrón oro, tanto estadounidenses como alemanes no eran partidarios de ese principio tan sagrado para los liberales. Ambos creían que el mundo debía ser regido por instituciones burocráticas. Después de la Segunda Guerra Mundial, con la completa hegemonía de EEUU, eso se plasmó en una pléyade de instituciones internacionales de todos conocidas, Naciones Unidas, Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, el GATT (posteriormente la WTO), etc. Se trata de dominar mediante la administración de cosas y personas.

En EEUU, fue durante el New Deal cuando las estructuras burocráticas alcanzaron a la sociedad en su conjunto, pero no eran exclusivamente funcionarios, sino que se trataba de una amalgama de burócratas tanto del sector público como del privado. Las grandes corporaciones norteamericanas estuvieron muy implicadas en el proyecto de Roosevelt. Sin embargo, el paroxismo burocrático llego con la guerra, la burocracia militar penetró profundamente el sistema y nunca lo abandonó, pues EEUU se convirtió en el gendarme del mundo. Una de las características tradicionales de la burocracia estadounidense es que las lineas entre lo público y lo privado han sido siempre difusas. Uno de los efectos más conocidos son las puertas giratorias (revolving doors). ¿Quién no conoce la advertencia de Eisenhower en su despedida de la presidencia sobre el complejo militar-industrial?. Hoy en día, esa amenaza se ha visto empequeñecida ante la endogamia que se da en el sector financiero.

Merece la pena enfatizar que, la mayoría de las regulaciones de las que se quejan las grandes corporaciones financieras, han sido redactadas en gran parte por gente que ha pertenecido a ellas y con la colaboración directa de las mismas a través del cabildeo. En realidad, eso es extensible a cualquier actividad regulatoria del gobierno que parece interferir en el iniciativa privada, pero que si nos damos cuenta, está redactada e influenciada por esas empresas para garantizarles un adecuado retorno de las inversiones. Es decir, se trata de eliminar riesgos a través de la acción del gobierno, algo bastante conocido por estos lares pero que forma parte del ADN del sistema. Esa connivencia o falta de separación entre lo privado y lo público, ahora lo denominan capitalismo de amiguetes (crony capitalism), expresión muy en boga en estos días, aunque no sea más que una perífrasis.

Lo anterior no impide, sino todo lo contrario, una la crítica feroz de la burocracia desde la Derecha, pero no es más que una acción de distracción. Detrás del discurso de la desregulación que acompañan a la critica, que parece sugerir la reducción de la interferencia pública en los mecanismos autónomos del mercado, se opone la realidad de una burocracia creciente donde lo público y lo privado se desdibuja. Sin embargo, deja a aquellos que se quieren oponer en el terreno teórico en una posición poco atractiva. Oponerse a la desregulación se traduce en querer incentivar el entrometimiento de lo público en lo privado y el deseo de cada vez más regulaciones.

Era lo esperable, todos estos debates están viciados por premisas falsas. Por ejemplo, tal como expone Graeber, no hay un sector bancario desregulado ni puede existir ya que tienen el poder de crear dinero mediante la creación de depósitos en la concesión de préstamos. Ese dinero se considera dinero de curso legal a todos los efectos y es indistinguible del dinero creado por el estado, monedas y billetes. Además, necesita del respaldo del estado para su funcionamiento ya sea explicito, mediante esquemas de garantía de depósitos o implícito, por la necesidad de intervenir ante el peligro que un problema de liquidez y/o insolvencia puedan plantear el sistema de pagos (too big to fail).

La llamada desregulación, se trata de un cambio de regulación para favorecer determinados intereses. Por eso, los procesos de “desregulación” acaban siendo procesos de concentración, algo sumamente revelador. El truco consiste en llamar desregulación a lo que es una nueva regulación para favorecer los intereses de los más poderosos y, a desdibujar las fronteras entre lo público y privado de forma que lo primero acabe dominando lo segundo, pero siempre guarde la apariencia de ser cosas separadas. Por ejemplo, las críticas a los bancos centrales por su entrometimiento y manipulación del mercado son útiles como cortinas de humo para esconder una realidad de la que no se quiere hablar.

David Graeber lo denomina la era de la total burocratización que va ligada a la financiarización del capitalismo que toma como punto de partida, aunque sea simbólico, el final de la convertibilidad del dólar en 1971. Se caracteriza por un cambio de alianzas de la burocracia privada o grupos dirigentes de las empresas desde sus trabajadores hacia los inversores. Es decir, el foco no se pone en lo que se produce y en los intereses comunes de todos los implicados en el proceso, sino en lo que se llamará la maximización del valor del accionista (Jack Welch). Está es una estrategia cortoplacista, pues los inversores salen y entran con total facilidad de la propiedad mientras que los otros actores más comprometidos, como trabajadores o proveedores son orillados. El resultado es un desastre, como comprobó la empresa de Welch, la General Motors, que después de años de maximización del valor de los accionistas cayo en bancarrota, las inversiones o los colchones de seguridad para las malas épocas se los habían gastado en comprar sus propias acciones para contentar a los inversores. El rescate a cargo de los contribuyentes estadounidenses es ya historia.

El cambio de alianzas, especialmente en los países anglosajones, acabó con el llamado corporativismo, en el que, como ocurre todavía en las empresas japonesas, un trabajador entra de por vida, exactamente como un funcionario. El corporativismo había conseguido crear una alianza entre clases, cabe advertir que ésta es también la esencia filosófica del fascismo, de forma que esos obreros bien remunerados apoyaban a la clase dominante. La nueva filosofía era un remedo del agente representativo, todo el mundo es trabajador, consumidor, inversor (capitalista) a partes iguales, algunos lo denominaron capitalismo popular. El éxito del empeño se produjo en palabras de Graeber:

“Ninguna revolución política puede triunfar sin aliados, y arrastrar consigo un cierta proporción de la clase media—y, lo que es incluso más importante, convencer a la gran masa de la clase media que tenían algún tipo de interés en el capitalismo financiero—era crítico. Esencialmente, los miembros más liberales de la élite profesional-gerencial se convirtieron en la base social de que viene a considerarse como el “ala izquierda” de los partidos políticos, mientras que las organizaciones propias de la clase trabajadora como los sindicatos fueron condenados al olvido”.

Se trata de una transformación radical, pues las técnicas burocráticas, esencialmente desarrolladas en entornos financieros y corporativos se extienden al resto de la sociedad. Todos podemos pensar en ejemplos de está penetración radical que desarrolla un nuevo lenguaje para expresar una serie de conceptos, esencialmente vacíos, pero que por su repetición parecen tener contenido propio: visión, calidad, interesados (stakeholders), liderazgo, excelencia, innovación, objetivos estratégicos, mejores prácticas y, así, sucesivamente.

Graeber nos dice que el actual régimen financiero que domina en EEUU es fruto de la fusión de intereses públicos y privados. Los beneficios de las grandes corporaciones tiene esencialmente origen financiero o lo que es lo mismo, se sustentan en la deuda de otros. Esas deudas, como las relacionadas con la enseñanza para la adquisición de las acreditaciones y certificados requeridos han sido cuidadosamente diseñadas para lograr ese efecto. Es importante resaltar que todo el sistema de acreditaciones es extremadamente burocrático y reglado, nada que ver con el aparente discurso liberal.

Como dice Graeber:

“... este sistema de extracción viene disfrazado en un lenguaje de reglas y regulaciones, en su actual modo de funcionamiento, nada tiene que ver con el imperio de la ley. Al contrario, el sistema legal se ha convertido en el medio para un sistema de extracción arbitrario que va en aumento”.

Mientras, los clientes de un banco soportan elevadas comisiones o penalizaciones, en proporción por cualquier incumplimiento, las entidades financieras cuando son investigadas y se encuentran que han cometido fraude o engaño, rara vez son encausadas, todo se soluciona con una multa cuyo importe es normalmente muy inferior al daño causado. Todos entendemos y, me temo, aceptamos, que en la sociedad hay gente que juega con reglas diferentes, que existe un doble rasero de medir en función del estatus.

La burocracia es vista básicamente como una meritocracia, en donde un criterio impersonal sirve para escoger a aquellos que la forman. Sin embargo, la realidad difiere bastante de esa visión ideal. El nepotismo, por ejemplo, plaga las instituciones. Parece ser que los mejores tienen tendencia a tener relaciones familiares con los miembros de las instituciones. Graeber dice que la promoción interna poco tiene que ver con el mérito, sino con la aceptación de que la promoción está basada en el mérito, incluso aunque sepamos que no es cierto. El ejercicio del poder personal y arbitrario es habitual en organizaciones burocráticas, algo que en realidad nunca debería suceder.

El funcionamiento de la burocracia está fuertemente asentado en la idea de la complicidad, algo que se ha extendido sobremanera en las últimas décadas. En otras palabras, aunque sepamos que no se trata igual a las personas ante la ley, aceptamos que el trato es de todas formas justo o, al menos, aceptable. Consideramos que ciertas personas deben recibir un trato que otros no merecen. La sociedad se ve como una estructura meritocrática, si alguien llega más alto lo es en función del mérito. En definitiva, no se trata de un sistema de extracción donde los favores y las relaciones predominan, es importante mantener la impostura.

Graeber dice que existen tres lecciones que cualquier crítica de la burocracia desde la izquierda debe tener en cuenta.

1ª Nunca subestimes el importancia de la pura violencia física.

“Siempre que alguien comienza a hablar de “libre mercado”, es buena idea mirar alrededor para ver donde está el hombre con el arma. Nunca está lejos”.

La violencia organizada, burocratizada, es un rasgo esencial de nuestra sociedad. Graeber establece un corolario a su Ley de hierro del liberalismo.

“La historia revela que las políticas que favorecen el “libre mercado” siempre han significado aún más gente en las oficinas para administrar las cosas, pero también muestra que también se traduce en un aumento del abanico y densidad de las relaciones sociales que en último término se regulan por la amenaza de la violencia”.

O dicho de otra forma:

“La burocratización de la vida diaria significa la imposición de reglas impersonales y regulaciones; las reglas impersonales y las regulaciones, a su vez, solo pueden operar si están respaldadas por el uso de la fuerza”.

Una fuerza que cada día está más presente en nuestra vida, algo que hace unos años nos hubiera resultado totalmente absurdo y que ahora mediante todo tipo de razonamientos y subterfugios estamos dispuestos a aceptar.

2º No sobrestimes la importancia de la tecnología como factor de causalidad.

El cambio tecnológico no es una variable independiente, depende enteramente de factores sociales no al revés, como a menudo se piensa. El actual proceso de burocratización es previo a la irrupción masiva de las tecnologías de la información. Todo lo relacionado por ejemplo, con las actividades financieras altamente dependientes de la informática tiene un aire de infalibilidad. Las necesidades de crear un determinado sistema significa que se han volcado recursos crecientes en su investigación y desarrollo, dejando de lado otras prioridades. Un cajero automático prácticamente nunca se equivoca en las operaciones de efectivo, todo un hito si lo comparamos con otros aspectos que podríamos considerar más prioritarios.

3º Recuerda siempre que en último término todo se refiere al valor.

Dice Graeber:

“Si damos suficiente poder social a una clase de gente aunque tenga las ideas más extravagantes imaginables, finalmente se las ingeniaran, consciente o inconscientemente, para conseguir una organización del mundo de tal manera que viviendo en ella, en miles de sutiles formas, reforzará la impresión que esas ideas son una verdad auto-evidente”.

La definición encaja como un guante en el imperialismo económico y su intento de promover la idea de que el capital tiene valor y merece una retribución. En realidad el valor proviene de aquello que se consume que es producido por inmensas organizaciones burocráticas.

Estas organizaciones son racionales en el sentido de técnicamente eficientes pero eso en realidad poco significa:

“...., hablar acerca de la eficiencia racional se convierte en una manera de evitar hablar acerca de lo que es realmente la eficiencia; esto es, de los objetivos irracionales que en última instancia se asumen como los fines últimos de la conducta humana. Aquí es otro lugar donde los mercados y la burocracia hablan fundamentalmente el mismo lenguaje. Ambos proclaman estar actuando en gran medida en nombre de la libertad individual y, la auto-realización personal a través del consumo”.

Como el consumo es la última ratio de valor, los trabajadores deben abandonar cualquier control sobre las condiciones de trabajo siempre que eso garantice más y mejores productos, además de más baratos. Una vez conseguido el dinero, puedes gastarlo como desees, en eso consiste la libertad como a menudo nos recuerdan los anuncios. Esa división entre la manera de obtener y de gastar resultaría absurda para cualquier civilización excepto la nuestra.

El mundo está dividido en dos esferas, una donde rige únicamente la competencia técnica, el dominio de los burócratas o tecnócratas y, la otra la de los valores que proporciona el mercado. Ambas esferas intentan interferir la una en la otra.

“En el panorama general, carece de importancia si se busca reorganizar el mundo entorno a la eficiencia burocrática o la racionalidad del mercado: todos los supuestos fundamentales permanecen inamovibles. Esto ayuda a explicar por qué es tan fácil moverse de una a otra, como aquellos ex-funcionarios de la Unión Soviética quienes alegremente cambiaron de chaqueta, pasando de apoyar un control absoluto del estado sobre la economía, a la total mercantilización—y en el proceso, fiel a la ley de hierro, consiguieron aumentar el número de burócratas empleados en su país dramáticamente”.

Sin embargo, para cualquiera que se enfrente con la burocracia y su papeleo lo último que se le viene a la mente es la palabra racionalidad. Desde arriba, las cosas se ven diferentes ya que la forma que tienen de evaluar el mundo es la fuente de la que emana el verdadero valor de las cosas. Los burócratas se dedican esencialmente a evaluar cosas y condiciones, quienes las cumplen y quienes no. Como dice Graeber, en los países ricos hay ejércitos de burócratas cuya principal misión es que la gente pobre, a la que evalúan para ver si cumplen los requisitos para recibir ciertos beneficios, se sienta culpable de su situación.

La financiarización de la economía es la apoteosis del proceso:

“El proceso de financiarización ha significado que un proporción creciente de los beneficios empresariales provienen de la extracción de rentas de una forma u otra. Ya que esto, en último término, es poco más que extorsión legalizada acompañada por un incremento en la acumulación de reglas y regulaciones, siempre más sofisticadas y, la omnipresente amenaza del uso de la fuerza para aplicarlas”.

La burocracia se ha convertido en algo omnipresente en nuestras vidas y, no obstante, carecemos de un discurso para afrontar los problemas que le son inherentes y como convertirla en un instrumento para una sociedad más libre y democrática. La complejidad social conlleva estos problemas pero estoy convencido de que existen mejores estados del mundo alcanzables que el presente y la burocracia necesariamente ha de jugar un papel decisivo.