Democracia, Participación Directa y Sorteo de Legisladores

Vicente Ríos, del blog Sistema en Crisis, nos ha enviado un artículo sobre su visión de la democracia y la ruptura de las jerarquías. Estabamos enormemente interesados en su punto de vista desde que debatimos con él a raiz del planteamiento de nuestra utopía en Ampliando el Debate. Sin más preámbulo, os dejo con él.

En el siglo XVIII d.C Rousseau trató de recuperar los ideales democráticos atenienses para Francia. Afirmaba que la soberanía residía en el pueblo y que los parlamentos simplemente la usurpaban y/o pervertían. Sus ideas impulsaron las revoluciones liberales en Francia y en EEUU. A finales del XVIII, la monarquía absoluta francesa sería depuesta y EEUU se independizó de la corona británica. En aquel “hotspot” revolucionario la cuestión de debate intelectual era el del recambio del modelo político. Había dos alternativas sobre la mesa. Por un lado, la democracia, que ya se había practicado en Atenas hacía más de 2000 años. De otro, un nuevo sistema que no había sido practicado nunca anteriormente: el gobierno representativo oligárquico (del griego, “oligos=pocos” y “arkhia=gobierno”) y republicano, en el que gobernaría una minoría de representantes elegida por sufragio sobre un universo de población determinado [Manin, 1997].

El segundo modelo triunfó debido al espíritu antidemocrático y a las ansias de control de las élites que harían el recambio en los cuadros de poder [Dupis-Deri, 1999]. Éstas, consideraban que a través de procesos electorales competitivos emergerían aristocracias naturales (se elige al mejor o  “aristos’’) las cuales eran intrínsecamente superiores al (1) sistema de linajes propio de las monarquías y al del (2) sorteo de cargos públicos y participación directa, típico de la democracia ateniense. De hecho, consideraban la democracia como “el peor de los males políticos”. Para justificar el gobierno representativo se organizó todo un aparataje de argumentaciones en oposición a la democracia: la necesaria especialización de los políticos en el contexto de la división del trabajo mercantilista (Sièyès, Francia), el analfabetismo de la población por aquel entonces (Madison, EEUU), etc . Así pues, a fecha de hoy, llamamos democracia a un sistema que nace en oposición a la misma [Rosanvallon, 1993]

La palabra democracia, del griego “demos=pueblo” y “kratos=poder”, es mencionada por primera vez por el historiador clásico Herodoto para designar un sofisticado sistema de distribución del poder político que involucraba de forma intensiva a la ciudadanía en el proceso legislativo de la antigua Atenas de los siglos V y IV a.C. Este sistema político combinaba (1) la participación directa en asamblea, (2) el sufragio de cargos técnicos (por ejemplo, los “strategos”) y (3) el sorteo de magistrados (junto la rotación frecuente de dichos cargos) a fin de evitar derivas oligárquicas. Como veremos, el mecanismo del sorteo era una pieza fundamental para el correcto funcionamiento del sistema Ateniense. Por poner un dato, según historiadores como Hansen (1991), la “Boulé” (cámara/consejo legislativo sorteado) fue la responsable de aproximadamente el 50% de las leyes aprobadas finalmente en la asamblea.

Como puede verse en el esquema institucional a continuación, el objetivo central de la democracia Ateniense era la igualdad política real (A). No hablamos de igualdad económica, física o de otro tipo. El objetivo central de la democracia era la igualdad política. Esto es muy complicado de conseguir si establecemos una diferenciación clara y duradera entre legisladores y legislados. ¿Cómo puede hablarse de igualdad política si unos ciudadanos legislan y otros son los legislados por los primeros? Para lograr una democracia, la arquitectura institucional, debería tender a diluir estas figuras, a mezclarlas. Para lograrlo, los atenienses definieron ciertos sub-objetivos e instituciones al servicio de los mismos, de modo que éstos operasen a lo largo de las diferentes fases del proceso legislativo: proposición, tramitación, aprobación y control. De hecho, las instituciones de Atenas estaban planteadas de forma que esta dinámica de participación, control popular y dilución de poder político se maximizase en todo momento [Chouard, 2012].

Para la proposición contaban con la “Isegoría” (B) y una ciudadanía activa (C). Para el proceso de tramitación, los atenienses pusieron en el corazón de las instituciones la “Boulé”, un consejo de 500 personas independientes elegidas por sorteo. El mecanismo del sorteo (G) sujeto a controles (antes, durante y después) (K-Q), aseguraba el gobierno amateur (E) desinteresado de quienes no quieren gobernar para sus propios fines. Pero para que este consejo fuese democrático, necesitaba de la rotación (F) y de los mandatos cortos y no renovables (H). Un gobierno de este tipo maximizaba honestidad, trabajo desinteresado y vocación en servir a la comunidad. En cualquier caso y para evitar cualquiera deriva tiránica, los atenienses estaban armados (D). Combinado con la rotación rápida, el uso del sorteo diluía la figura legislador/legislado, favorecía una ciudadanía activa controladora a la que se le confería responsabilidades y minimizaba los conflictos de intereses y corruptelas. Finalmente, para la aprobación, las propuestas eran devueltas a la Asamblea quien decidía en última instancia. 

En la exposición que se sigue, trataré de mostrar cómo, salvando las distancias históricas, en base a tres mecanismos de participación directa podemos importar la esencia de este revolucionario entramado institucional. Estos mecanismos son las (1) Iniciativas Legislativas Populares (ILP), las (2) Cámaras sorteadas rotativas y los (3) Referéndums. Así mismo, para clarificar ciertos puntos, se contrastará la situación actual del Régimen del 78 con el funcionamiento de un régimen democrático.

1. Proposición: La Isegoría y la ILP

La primera fase del proceso legislativo en un sistema democrático es la de proposición de una ley. Para garantizar la igualdad de todos los ciudadanos en esta fase, cualquier miembro del cuerpo político debe poder proponer sus ideas y propuestas más allá de lo que diga o piense el parlamento o medio de comunicación de turno. Esto favorece la participación y el que los ciudadanos se mantengan activos realizando una tarea de control, monitorización y regulación (C). En Atenas, se garantizó a través de la institución de la “Isegoría” (B), la posibilidad de que cualquiera pudiese proponer una ley en Asamblea.

La versión moderna de esta institución clave para la democracia en la actualidad es la ILP, la cual requiere recoger firmas en un plazo determinado. Estas propuestas, si recaban apoyo suficiente, deben ser llevadas a trámite. Por tanto, para lograr esa igualdad a priori en el siglo XXI, se requiere que cualquiera pueda proponer  ILPs y que las barreras administrativas para lanzar las mismas sean lo más bajas posibles. En España actualmente se requiere del 1.3% del censo por lo que posiblemente habría que ajustarlo a un valor del 0.5-0.1%. Además, influyen los plazos de recogida de firmas. Pasar de los 9 meses a los 12 meses facilitaría enormemente la labor de proposición ciudadana. En cualquier caso, estos parámetros deberían ajustarse con la experimentación y considerar la posibilidad de adoptar las tecnologías de la información y el uso de wikiplataformas online a modo de lanzadera de propuestas de ley (ejemplos descafeinados son change.org, avaaz, etc.). Es importante recalcar que para dotar de valor a esta institución, las ILPs deberían poder tratar sobre cualquier ámbito y ser vinculantes. Esto contrasta con en el actual modelo Español, en el cual debido al artículo 87.3 de la Constitución, los ciudadanos no pueden reformar ninguna ley orgánica, ni leyes de naturaleza tributaria, ni leyes de carácter internacional, ni los parámetros de redistribución de la riqueza, ni la armonización entre regiones, ni la planificación de la actividad económica. En definitiva, no se pueden proponer leyes sobre nada relevante.

2) Tramitación: la “Boulé” y el Senado Sorteado

La segunda fase es la de la tramitación de las propuestas de ley. Es en esta fase en la que el sorteo se convierte en el procedimiento central para garantizar la igualdad política entre ciudadanos. Tramitar los contenidos de una propuesta de ley es hacerla que pase por las fases necesarias para que se resuelva sobre éstos. Involucra las etapas de lectura, estudio, debate, enmienda, contrapropuesta y sometimiento a referéndum. Para garantizar la igualdad de cualquier ciudadano en esta fase de “vehiculización” de la voluntad popular, ninguna visión debería tener, a priori, más poder sobre el futuro de la propuesta. Sin embargo, en la actualidad, este proceso está totalmente monopolizado por los representantes electos organizados en partidos.

 

Por poner un ejemplo, en España el artículo 6 de la Constitución determina que los partidos políticos “concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento  fundamental  para la participación política” señalando que son “la expresión del pluralismo político”. En consecuencia, la estructuración en los gobiernos representativos de la participación política suele articularse en torno a los partidos, y no a los ciudadanos. De hecho, la tramitación de leyes se da a través de la Mesa del Congreso (que tiene la potestad de no admitir las iniciativas) y del Parlamento (que puede realizar las enmiendas que quiera). Así, únicamente se ha aprobado una ILP en todo el periodo del Régimen del 78 (relativa a la propiedad horizontal). De esta forma, se ha logrado que la ILP haya quedado vaciada por completo de contenido. Para acabar con esto y garantizar la igualdad política en la tramitación, es necesaria la existencia de cámaras sorteadas rotatorias de independientes que sirvan de foro deliberativo ciudadano en el legislativo. De hecho, es la única forma viable de  saltarse y puentear el filtro partitocrático y de caminar hacia una política libre de políticos profesionales como en la antigua Atenas. Se podría contra-argumentar que esta cámara ciudadana podría constituirse a través de una elección de independientes no vinculados a partidos o a lobbies de ningún tipo. Pero el uso del sufragio aplicado a representantes tiene varios problemas adicionales que lo hacen indeseable para articular un sistema políticamente igualitario.

Primero, es un mecanismo que tiende con alta probabilidad a la corrupción del representante. Esto se debe a que el candidato que se presenta a unas elecciones para un cargo X, tiende a pensar en su re-elección. Así, en el ADN del sufragio está la profesionalización de la política y separación del legislador/legislado. Y cuanto más tiempo toquen poder los cargos públicos, más probable será que se corrompan. Uno de los problemas con el poder político es el poder en sí mismo, pues tiende a transformar y a sacar lo peor de sus usuarios. Planteándolo de forma distinta, quienes compiten en unas elecciones por el poder/cargo son personas que aspiran a gobernar, así que ¿Por qué quieren gobernar? ¿Para servir al resto o para servirse a sí mismos? ¿Alguien que quiere poder lo suele querer para hacer el bien? ¿Es una buena cualidad ética querer el poder?  

 

El sorteo, por su parte, resuelve este problema a través de la selección de legisladores que (i) no quieren gobernar y (ii) que cambian con una frecuencia relativamente elevada. Por otro lado, contar con legisladores seleccionados por sorteo garantiza que éstos no deberían a nadie su posición por lo que serían completamente independientes. Únicamente tendrían que ser leales a su conciencia y no a ningún partido o grupo de presión en concreto, sobre todo porque no estarán preocupados por su reelección, pues no dependería de ellos. Por tanto, el diseño institucional sorteista casa mejor con los objetivos del amateurismo político (E) y la rotación de cargos (F). El objetivo de la rotación de los cargos se consigue a través de articular mandatos cortos y no renovables. Esto evita que alguien pueda acaparar el poder durante mucho tiempo, y por otro lado, permite, si la rotación se da a una frecuencia suficientemente elevada, que todos desempeñen ambos roles en algún momento diluyendo la dicotomía legislador/legislado (con una aplicación escala multinivel, estatal-regional-municipal, se tendrían más de 8000 cámaras legislativas sorteadas rotatorias y de políticos amateur, la mayor escuela de política que se pueda imaginar). Por su parte, el objetivo del amateurismo, refuerza el primero. Hacer una larga carrera política profesional en un partido choca contra la renovación frecuente del legislativo de forma que se implique a mucha población en éste. Esto está directamente relacionado con tener una ciudadanía activa (C) que controle y monitorice la actuación del legislativo, minimizando las probabilidades de corrupción.

El segundo problema de la elección de representantes, y el que rompe más claramente con la idea de igualdad política, es que la elección favorece a dos tipos de personas: a aquellos que son ricos y conocidos (ricos mediáticamente) y a aquellos que justamente quieren el dichoso poder. Según las investigaciones de McCormick (2006), el mecanismo de la elección falla clamorosamente en reflejar la diversidad existente en la sociedad. La utilización del sorteo, por el contrario, trata de mantener la igualdad política entre ciudadanos y grupos de poder organizados. Primero, bajo un muestreo aleatorio sobre el censo completo (un sorteo) todos los miembros de la población tendrán la misma probabilidad de ser gobernantes y gobernados. Segundo, dado que los cargos son seleccionados a través de un muestreo aleatorio sobre el censo,  no sólo los sistemas de valores y creencias de la población sino también las características sociales y demográficas (ingresos, raza, religión, etc) obtendrán una representación precisa en la cámara ciudadana. De hecho, como puede verse abajo, las fluctuaciones/desviaciones en la voluntad de tramitar leyes o elaborar contrapropuestas (usando datos del universo/censo de España) a partir de los 385 legisladores seleccionados al azar, no serían superiores al 5% con una probabilidad del 95% de lo que sucedería si todos participásemos en dicho proceso.

 

Una propuesta moderada sorteísta pensada para puentear a los partidos en el contexto actual, pasaría por transformación del uso del Senado a fin de que este se encargara de la (i) tramitación de ILPs, (ii) la convocatoria de referéndums, (iii) la regulación de sueldos , (iv) la rendición de cuentas, (v) el bloqueo temporal de decisiones adoptadas por el congreso de diputados electos, (vi) del control de los cargos electos y (vii) de elaborar informes y convocar comisiones de control, entre otras cosas. Un esquema simple de cómo abrir ese canal legislativo a través de un Senado Ciudadano puede verse abajo:

Una crítica frecuentemente planteada es que este mecanismo no funcionaría porque es necesario que el político sea “experto” y que gobiernen “los mejores” pues para el ejercicio de la política hacen falta conocimientos que no todo el mundo tiene. Sin embargo, las investigaciones en el campo de la inteligencia colectiva (Hong y Page, 2004; Wolley et al., 2010) sugieren que precisamente, una de las propiedades deseables del uso de la herramienta sorteo es que produciría grupos legislativos colectivamente más inteligentes que aquellos basados en la elección. La idea subyacente a esta línea de investigación, es que para un tamaño suficientemente grande de asamblea existirían, correlaciones negativas entre las habilidades y perfiles cognitivos de los integrantes (Landermore, 2012). En este contexto, una correlación negativa implica que cuando uno se equivoca en una determinada cuestión, habrá otro que no lo haga. De forma resumida: produce una diversificación que elimina el “riesgo sistémico” o la propensión agregada del grupo de equivocarse. 

 

3) Aprobación: Votación en la Asamblea y Referéndums

Aunque en la antigua Atenas la “Boulé” fuese capaz de proponer sus propias leyes o hacer contrapropuestas a las planteadas por la Asamblea, cualquier ley,  para ser aprobada o rechazada, debía pasar el filtro de la Asamblea bajo la regla “1 ciudadano = 1 voto”. Lo mismo sucedería en el esquema del Senado Ciudadano. Sin embargo, en la actualidad, la votación en asamblea tendría su equivalente en el referéndum vinculante extendido sobre todo el universo de población. De hecho, Suiza es considerado por muchos politólogos como el país con el sistema más profundamente democrático existente, precisamente por el uso extensivo que hace del referéndum. Esto contrasta con el uso que se hace del mismo en España, en la que la Constitución del 78 en el artículo 92, limita la posibilidad de poder convocar un referéndum al mecanismo consultivo a instancia, exclusivamente del Gobierno del Estado, que evidentemente solo lo convocará cuando tenga la expectativa de un resultado favorable a sus intereses. 

 

Así mismo, es importante recordar que se pueden articular diferentes tipos de referéndums para tratar múltiples cuestiones. Algunas variedades relevantes de referéndums empleados en países como Suiza o Italia son las siguientes: (i) referéndum constitucional obligatorio (si se quiere reformar la constitución el pueblo tiene la última palabra), (ii) referéndum facultativo (para ratificar cambios legislativos de modo que a toda ley aprobada por el parlamento se le puede exigir que sea sometida a referéndum) (iii) referéndum por ILP (las ILPs que llegan a un número X de firmas desembocan directamente en referéndum) y (iv) referéndum de contraproyecto (en el caso de que el parlamento presente un contraproyecto a la ILP se hace un doble referéndum en el que se pide la aprobación o rechazo de cada una de las propuestas, la parlamentaria y la ciudadana pudiéndose aprobar o rechazar ambas o solo una de ellas).

4) Controles

En definitiva, queda claro que para articular una democracia real, necesitamos una batería de mecanismos participativos que involucren a la ciudadanía y reduzcan los poderes de los partidos y representantes. Sin embargo, también es necesaria la utilización de una batería de controles a los ciudadanos. Esto se debe a que al articular un gobierno ciudadano podrían gobernarnos ciudadanos nefastos, indeseables o incluso peligrosos (Belén Esteban, un nini/cani, un neonazi). Los griegos resolvieron los riesgos del uso del sorteo gracias a toda una serie de eficaces medidas de control. Todo candidato designado pasaba por varios filtros que minimizaban esos riesgos.

Los mecanismos de control ex-ante eran el (i) voluntarismo, (ii) la “diocimasia” y el (iii) ostracismo. La voluntariedad (L) en Atenas se basaba en la exclusión pasiva. Si uno no iba a la Asamblea no podía salir elegido. En la actualidad se debería dar por defecto y sólo se excluiría a aquellos que comunicasen explícitamente. La “diocimasia” (E) consistía en una prueba de aptitud (no de conocimientos, pues actuaría contra la igualdad) a fin de testear la capacitación mental, actitudes éticas como la tolerancia, el respeto, etc. Finalmente se usaba el ostracismo (N) que era un mecanismo de inhabilitación y de defensa contra los indeseables. Si el nombre de una persona alcanzaba una cifra de votantes en contra tenía que marcharse de Atenas. Durante, los legisladores estaban sujetos a la posibilidad de revocatorio (O) o “impeachment” y a la rendición de cuentas (dar cuenta de su gestión, incompatibilidades, etc). La rendición de cuentas también se daba a posteriori, pues existía la posibilidad de acusación pública (Q), el llamado “grafé paranomon”, a través del cual se demandaba al portavoz de una propuesta que hubiese sido nociva, corrompido al pueblo y las leyes del estado.

Conclusión

En definitiva, una democracia es un sistema de gobierno ciudadano que busca la igualdad política, que usa el sorteo y la rotación rápida porque se basa en la desconfianza y que controla durante todo el proceso legislativo cualquier deriva oligárquica. Como hemos visto en este post, el sorteo y rotación rápida de los legisladores son claves para fomentar una ciudadanía activa, lo cual es otro requisito indispensable para la coherencia del conjunto del sistema. Sin embargo, el uso del mecanismo sorteo en lugar del sufragio, por sí sólo, no es la panacea. Es sólo una pieza defensiva más del engranaje anti-oligárquico, pues necesita complementarse con la posibilidad de que cualquiera pueda proponer leyes y de que, en última instancia, todos podamos votar sobre ellas si así lo deseásemos.